Stanowisko w sprawie zmiany ustawy z dnia 12.01.1991r. o podatkach i opłatach lokalnych

21 października, 2008
Stanowiska

ZGWWP dnia 21 października 2008 r. wysłał stanowisko do Zarządu Związku Gmin Wiejskich Rzeczypospolitej Polskiej w sprawie podjęcia inicjatywy ustawodawczej dotyczącej zmiany przepisów ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych. Poniżej jego treść.

Szanowni Państwo,
działając w imieniu Związku Gmin Wiejskich Województwa Podlaskiego z siedzibą w Białymstoku mając na uwadze żywotne interesy gmin tak zrzeszanych, jak i pozostałych z terenu całego kraju, uprzejmie prosimy o podjęcie działań zmierzających do jednoznacznego wyjaśnienia wątpliwości prawnych o fundamentalnym znaczeniu dla finansów gmin, jakie pojawiły się na tle stosowania zwolnienia z podatku od nieruchomości dróg dojazdowych do gruntów rolnych i leśnych.
Wprowadzona z dniem 1 stycznia 2007 r. nowelizacja art. 2 ust. 3 pkt 4 ustawy z dnia
12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych, ogłoszona w Dzienniku Ustaw Nr 249 poz. 1828 ograniczyła zakres zwolnienia przedmiotowego gruntów zajętych pod pasy drogowe dróg wyłącznie do dróg publicznych w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych /Dz.U.z 2007 r. Nr 19 poz. 115 ze zm./.
Oznaczało to w skutkach objęcie zwolnieniem wyłącznie dróg zaliczonych formalnie
do jednej z następujących kategorii: krajowych, wojewódzkich, powiatowych i gminnych.Przed dniem 1 stycznia 2007 r. zwolnienie na mocy tego przepisu obejmowało pasy drogowe wszystkich dróg- nie tylko publicznych, ale również wewnętrznych – w rozumieniu ustawy o drogach publicznych.
Było to rozwiązanie jasne i nie budzące wątpliwości interpretacyjnych, że na tej podstawie prawnej ze zwolnienia korzystają również ogólnodostępne drogi wewnętrzne stanowiące własność gmin, w tym drogi dojazdowe do gruntów rolnych i leśnych.
Nowelizacja, wedle twierdzeń Ministra Finansów zawartych w odpowiedzi na interpelację poselską z dnia 2 kwietnia 2008 r. znak PL/0602/13/IZP/08/MB7-3409, nie miała na celu zmian merytorycznych w zakresie zasad opodatkowania, a jedynie dostosowanie przepisów ustawy o podatkach i opłatach lokalnych do ustawy o drogach publicznych.
Wbrew jednak temu stanowisku stało się inaczej – Regionalna Izba Obrachunkowa w Białymstoku przyjęła, iż grunty zajęte pod pasy drogowe ogólnodostępnych dróg wewnętrznych stanowiących własność gmin, z dniem 1 stycznia 2007 r. stały się przedmiotem opodatkowania na ogólnych zasadach i nie korzystają z ustawowych zwolnień w zakresie podatku od nieruchomości.
Wskutek prowadzonych przez RIO w Białymstoku kontroli na terenie województwa podlaskiego, od ubiegłego roku wykazywane są nieprawidłowości w naliczaniu podatku od wskazywanej kategorii dróg, polegające na zaniechaniu ustalania tego podatku.
Ma to fundamentalne znaczenie dla gminnej gospodarki finansowej.
Uznanie, że grunty te stanowią przedmiot opodatkowania skutkuje bowiem zwiększeniem – symetrycznym – dochodów i wydatków budżetu gminy, Jest to jednak wzrost jedynie w wymiarze księgowym, a nie rzeczywistym.
Efektem takiego przyjęcia jest wzrost średniego poziomu dochodu na mieszkańca gminy, a to, ze względu na algorytm naliczania subwencji wyrównawczej /kwota podstawowa/, powoduje obniżenie tej subwencji.
Na przykładzie kilku naszych gmin utrata subwencji wyrównawczej naliczonej na 2009 r. wynosi odpowiednio:
a) Gmina Bielsk Podlaski – 2.664,941,- zł
b) Gmina Suchowola – 1.305.082,- zł
c) Gmina Wyszki – 919.596,- zł

Oznacza to utratę ponad 10 % dochodów budżetów, nie rekompensowaną wpływem
z podatku od własnych przecież dróg.
Rozwiązaniem problemu nie jest również ustalenie wysokości podatku od tych dróg na poziome niższym od maksymalnego, lub zwolnienie tych dróg z podatku uchwałą rady Gminy podjętą w trybie art. 7 ust. 3 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych, bowiem rzutowałoby to bezpośrednio na wysokość uzyskiwanej subwencji /skutki obniżenia podatku/, pozbawiając gminę kwoty na zbliżonym poziomie.
Nie jest nam wiadome, czy stanowisko Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku stanowi odosobniony wyjątek, czy też poparte jest przez praktykę innych Izb Obrachunkowych na terenie kraju.
Z uzyskiwanych przez nas informacji wynika dotychczas, że problem nie jest jeszcze uświadamiany przez Gminy spoza terenu województwa podlaskiego, ale nasza wiedza w tym zakresie z pewnością nie jest pełna.
Jeżeli jednak okazałoby się, iż organy nadzoru finansowego nad działalnością gmin podzielają stanowisko prezentowane przez Regionalną Izbę Obrachunkową w Białymstoku, oznaczać to będzie kolosalny problem dla finansów gmin wiejskich.
W skali samego województwa podlaskiego, przy ok. 120 istniejących gminach, skutki finansowe osiągnęłyby kwoty idące w setki milionów złotych. Rzutowałoby to przede wszystkim na inwestycje, przekreślając możliwości modernizacji terenów wiejskich.
Wedle naszej wiedzy, możliwa jest jednak jeszcze inna interpretacja przepisów ustawy o podatkach i opłatach lokalnych w zakresie zwolnienia z opodatkowania zajętych pod pasy drogowe dróg wewnętrznych stanowiących własność gmin. Mianowicie, fakt istnienia zwolnienia wynika nie z podstawy wskazywanej przez art. 2 ust. 3 pkt 4 ustawy, a z przepisu art. 2 ust. 3 pkt 3 tej ustawy, tj, ze względu na zajęcie tych gruntów na potrzeby organów jednostek samorządu terytorialnego.
Zadania gmin określa przepis art. 7 ust. 1 pkt 1-20 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Zadania te realizowane są przez organy Gminy, jakimi są rada Gminy i wójt /art. 11a ust. 1 pkt 1-2 ustawy/.
Zadaniem wójta jest m.in. wykonywanie zadań Gminy określonych przepisami /art. 30 ust. 1 ustawy/ oraz gospodarowanie mieniem komunalnym /art. 30 ust. 2 pkt 4 ustawy/.
Do zadań Gminy należy z kolei zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty samorządowej również w zakresie gminnych dróg /art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy/, przy czym jest to kategoria szersza, niż wynikająca z ustawy o drogach publicznych, bo oparta o kryteria własnościowe; gminną drogą jest również droga wewnętrzna, jeżeli należy do Gminy. Jeżeli jest to droga ogólnodostępna – wówczas służy zaspokajaniu zbiorowych potrzeb mieszkańców, zapewnienie czego należy do zadań wójta.
Utrzymywanie dróg wewnętrznych – dojazdowych do gruntów rolnych i leśnych – stanowiących własność Gminy, można również rozpatrywać w kategoriach gospodarowania mieniem komunalnym. Także w tym aspekcie sprawy podejmowania działań odnoszących się do dróg stanowią realizację obowiązku wójta jako organu Gminy.
Z tych względów, zdaniem naszym, uprawniona jest interpretacja, iż ogólnodostępne drogi wewnętrzne stanowiące własność Gminy korzystają ze zwolnienia na zasadzie art. 2 ust. 3 pkt 3 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych.
Zdając sobie sprawę z wagi przedstawionego problemu interpretacyjnego dla finansów gmin wiejskich, uprzejmie prosimy o podjęcie wszelkich możliwych działań zmierzających do uzyskania potwierdzenia wskazanych powyżej przesłanek zwolnienia z podatku od nieruchomości gruntów zajętych pod drogi dojazdowe do terenów rolnych i leśnych, ewentualnie o zainicjowanie takich zmian legislacyjnych, które przyniosłyby trwałe zwolnienie gmin z obowiązku podatkowego w omawianym zakresie. W tym drugim wypadku konieczne byłoby jednak równoczesne uruchomienie procedury zmierzającej do zakwestionowania konstytucyjności wprowadzonych zmian do ustawy o podatkach i opłatach lokalnych.