Stanowisko w sprawie finansowania zdań z zakresu pomocy społecznej

27 lutego 2018 r. skierowano do Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej stanowisko w sprawie finansowania zdań z zakresu pomocy społecznej. Poniżej jego treść:
Przedstawiciele samorządów wiejskich zebrani na XXII Zgromadzeniu Ogólnym Związku Gmin Wiejskich Województwa Podlaskiego wyrażają zaniepokojenie zwiększeniem wydatków gmin w związku z koniecznością wnoszenia coraz wyższych opłat zastępczych przez gminę  za pobyt w domu pomocy społecznej osób wymagających całodobowej opieki z powodu wieku, choroby lub niepełnosprawności, niemogących samodzielnie funkcjonować w codziennym życiu. Na wyższe koszty gmin z tego tytułu składają się nie tylko coraz droższe funkcjonowanie domów pomocy społecznej (DPS), ale też przyjęty w ustawie z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2017 r. poz. 1769, z późn. zm.) mechanizm wnoszenia opłaty za pobyt w nich, zaś wysokie koszty współfinansowania domów pomocy społecznej powodują, że gminy mają mniej pieniędzy na zasiłki celowe.
W obecnie obowiązującym stanie prawnym, wynikającym z obowiązującej ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej gminy mają obowiązek kierowania do domów pomocy społecznej osób wymagających całodobowej opieki z powodu wieku, choroby lub niepełnosprawności, niemogących samodzielnie funkcjonować w codziennym życiu, którym nie można zapewnić niezbędnej pomocy w formie usług opiekuńczych. Osób takich z różnych przyczyn, w tym zarówno społecznych, jak i demograficznych, z roku na rok przybywa. Zgodnie z ogólną zasadą wyrażoną w art. 60 ust. 1 ww. ustawy pobyt w domu pomocy społecznej jest odpłatny. Opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej ustala w drodze decyzji wójt (burmistrz, prezydent miasta) gminy właściwej dla osoby kierowanej do domu pomocy społecznej (art. 59 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej gminy).Stosownie do art. 61 ust. 1 wskazanej ustawy, obowiązani do wnoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej są w kolejności:
1) mieszkaniec domu, a w przypadku osób małoletnich przedstawiciel ustawowy z dochodów dziecka;
2) małżonek, zstępni przed wstępnymi;
3) gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej.
Osoby i gmina określone w pkt 2 i 3 nie mają obowiązku wnoszenia opłat, jeżeli mieszkaniec domu ponosi pełną odpłatność.
Co do zasady, osoby te zobowiązane są do pokrywania kosztów swojego pobytu w tych domach, ale wysokość tej odpłatności uzależniona jest od ich sytuacji dochodowej. Przepis art. 61 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej pełni funkcję ochronną – nie pozwala na bezwzględne żądanie uiszczenia opłaty w całym wymiarze przez mieszkańca dysponującego dochodami pozwalającymi na taki wydatek. Zakłada bowiem, że obciążenie z tytułu opłaty, jakie ciążyć ma na mieszkańcu, nie może obejmować więcej niż 70 % jego miesięcznego dochodu, przy założeniu że 30 % dochodu powinno pozostać do dyspozycji mieszkańca i nie może – nawet za jego wolą – być przeznaczone na pokrycie kosztów pobytu w domu pomocy społecznej. Różnicę do wysokości całej opłaty powinni pokryć członkowie rodziny, są oni jednak zwolnieni z tego obowiązku, jeżeli ich dochody nie przekraczają 300 % kryterium dochodowego z pomocy społecznej.  Powoduje to, że wiele rodzin w ogóle nie musi ponosić takich kosztów. Istotne w tym rozwiązaniu jest to, że wnoszenie opłat nie obciąża równocześnie wszystkich zobowiązanych wymienionych w art. 61 ust. 1, ale obowiązek ten przechodzi na nich w kolejności ustalonej w powołanym przepisie. Ponadto przy uzyskiwanych niskich świadczeniach emerytalno-rentowych odpłatność ta z reguły pokrywa jedynie znikomą część kosztów. Zgodnie z ustawą, w takiej sytuacji kolejnymi zobowiązanymi do wnoszenia opłaty są małżonek oraz zstępni przed wstępnymi. Realizacja ich obowiązku w tym zakresie doznaje jednak znaczących ograniczeń ze względu na stosowane wobec tych osób kryterium dochodowe, czego skutkiem jest to, że przy braku odpowiednio wysokiego dochodu w rodzinie zobowiązanych, obowiązek finansowania pobytu przechodzi zastępczo na gminę kierującą mieszkańca do domu pomocy społecznej.
Istotną cechą rozwiązania dotyczącego obowiązku wnoszenia opłat za pobyt osoby w domu pomocy społecznej jest nie pierwotny – jak w stosunku do osób wymienionych w art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 – ale zastępczy charakter wnoszenia opłat przez gminę,  wynika on z art. 61 ust. 3 ww.  ustawy,   w myśl którego gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej, wnosi opłaty zastępczo, jeżeli nie wywiązują się z tego osoby zobowiązane w pierwszej kolejności. Jednocześnie z przepisu tego wynika, że gmina, aby móc dochodzić należności od osoby zobowiązanej, musi je najpierw ponieść. W orzecznictwie NSA i Sądu Najwyższego prezentowane jest jednolite stanowisko, że właściwą drogą wyegzekwowania należności za pobyt w domu pomocy społecznej, wyłożonych tymczasowo przez gminę, jest wydanie decyzji na podstawie art. 104 ust. 3 w zw. z art. 61 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej. Decyzja ta ma charakter ˝następczy˝, nie może być postrzegana jako konkretyzacja obowiązku ponoszenia odpłatności na przyszłość. Trzeba również pamiętać o możliwości zwolnienia członków rodziny z obowiązków ponoszenia opłat lub o korzystniejszym ustaleniu ich zobowiązań finansowych na podstawie art. 64 i 66 ustawy o pomocy społecznej. Art. 64 ustawy o pomocy społecznej daje możliwość zwolnienia osób zobowiązanych z ponoszenia odpłatności częściowo lub w całości, na ich wniosek. Przepis ten wymienia przypadki, w których osoby mogą zostać z tej odpłatności zwolnione. Użycie w powyższej normie sformułowania ˝w szczególności˝ oznacza, że katalog przypadków, gdy zwolnienie może nastąpić, jest otwarty.
Stanowi to po stronie gminy źródło bardzo wysokich i narastających z roku na rok wydatków. Dla przykładu, w niewielkiej Gminie Rudka aktualnie z pobytu w DPS korzysta 8 mieszkańców, zaś przy dysproporcjach pomiędzy kosztami pobytu a ponoszoną przez mieszkańca odpłatnością  wydatki Gminy na ten cel wynoszą ok. 20 000 zł miesięcznie. Stanowi to znaczące obciążenie budżetu Gminy.
Istotą problemu są rozwiązania ustawowe, które uzależniają wysokość odpłatności za pobyt w DPS wyłącznie od aktualnej sytuacji dochodowej mieszkańców, z całkowitym pominięciem ich stanu majątkowego. W praktyce osoby umieszczane w DPS, posiadające z reguły niskie emerytury lub renty rolnicze, bardzo często posiadają znaczący majątek nieruchomy, który nie jest jednak uwzględniany przy ocenie możliwości jego wykorzystywania dla sfinansowania kosztów pobytu. Co więcej, wedle naszej wiedzy, brak jest możliwości zabezpieczenia na tym majątku roszczeń gminy finansującej zastępczo pobyt mieszkańca w DPS. W konsekwencji, w razie śmierci osoby przebywającej w domu opieki społecznej, jej majątek jest dziedziczony na zasadach ogólnych w stanie wolnym od obciążeń, pomimo tego, że nabywcy spadku – z reguły członkowie rodziny spadkodawcy nie uczestniczyli w pokrywaniu kosztów jego pobytu w DPS.
Z tego względu konieczne jest podjęcie inicjatywy ustawodawczej zmierzającej do uwzględniania przy ustalaniu odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej stanu majątkowego, a nie dochodowego osoby kierowanej do DPS, a ponadto umożliwiającej uzyskiwanie zabezpieczenia hipotecznego na majątku nieruchomym z tytułu opłat wnoszonych zastępczo przez gminy. Pozwoliłoby to na przynajmniej częściowe uzyskanie zwrotu poniesionych wydatków z majątku osoby przebywającej w DPS, z pierwszeństwem przed tymi spadkobiercami, którzy za życia spadkodawcy nie chcieli lub nie mogli uczestniczyć w kosztach pobytu w DPS. Jeżeli osoba taka posiada majątek lub oszczędności, to w pierwszej kolejności powinny one służyć do pokrycia kosztów jej pobytu w domu pomocy społecznej. Zwiększenie odpowiedzialności osób przebywających w domach pomocy społecznej oraz ich rodzin za korzystanie z tej formy wsparcia, to jeden z istotnych elementów reformy systemu pomocy społecznej. Możliwość pokrywania kosztów pobytu z własnego majątku oraz wprowadzenie procedury administracyjnej w dochodzeniu należności od krewnych mogą spowodować, że wydatki samorządów na współpłacenie za pobyt w DPS nie będą tak gwałtownie rosnąć. Zmiana przepisów powinna ułatwić samorządom dochodzenie należności, gdy rodzina uchyla się od płacenia za pobyt krewnego.
W związku z powyższym postulujemy o taką zmianę przepisów, aby osoba posiadająca znaczny majątek umożliwiający ponoszenie całych kosztów utrzymania była zobowiązana do zwrotu wydatków poniesionych przez gminę z tego tytułu. Senior, który ma znaczny majątek, np. lokaty albo nieruchomości, powinien pokrywać opłatę nie tylko ze swojej emerytury lub renty, ale również z tych zasobów. Takie rozwiązanie byłoby społecznie sprawiedliwsze, niż dopłacanie przez samorząd do każdej osoby po równo. Pozwoliłoby to rozwiązać narastające problemy wszystkich gmin, których dotykają skutki finansowe dotychczasowych regulacji.
 
Przewodniczący Zarządu
Związku Gmin Wiejskich Województwa Podlaskiego
Mirosław Lech
Do wiadomości:

1. Komisja Sejmowa Polityki Społecznej i Rodziny.
2. Pani Małgorzata Zwiercan – Przewodnicząca Komisji Sejmowej Polityki Senioralnej.
3. Pan Andrzej Maciejewski – Przewodniczący Komisji Sejmowej Samorządu Terytorialnego i Polityki Regionalnej.
4. Pan Piotr Zientarski – Przewodniczący Komisji Senackiej Samorządu Terytorialnego i Administracji Państwowej.
5. Pan Jarosław Duda – Przewodniczący Komisji Senackiej Rodziny, Polityki Senioralnej i Społecznej.
6. Pan Bohdan Paszkowski – Wojewoda Podlaski.
7. Parlamentarzyści z województwa podlaskiego.
8. Marek Olszewski – Przewodniczący Zarządu Związku Gmin Wiejskich Rzeczypospolitej Polskiej.

Odpowiedź Ministerstwa Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej
Ministerstwo Rodziny, Pracy i polityki Społecznej – odpowiedź na stanowisko dot. finansowania zdań z zakresu pomocy społecznej