Stanowisko w sprawie naruszenia zasad demokratycznego państwa prawa przez wydanie aktu prawnego – Ustawy z dnia 16.12.2004 r. o zmianie Ustawy o systemie oświaty
Dnia 10 marca 2005 r. wypracowano stanowisko VII Zgromadzenia Ogólnego Związku Gmin Wiejskich Województwa Podlaskiego w sprawie naruszenia zasad demokratycznego państwa prawa przez wydanie aktu prawnego – Ustawy z dnia 16 grudnia 2004 r. o zmianie Ustawy o systemie oświaty. Poniżej jego treść.
Zagadnienie stypendiów przyznawanych uczniom do dnia 31 grudnia 2004r. było uregulowane w art. 91 ust. 1 ustawy z 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz U z 1996 r. nr 67, poz. 329 z późn. zm.) oraz w rozporządzeniu Rady Ministrów z 4 sierpnia 1993 r. w sprawie warunków, form, trybu przyznawania i wypłacania oraz wysokości pomocy materialnej dla uczniów (Dz U Nr 74, poz. 350 z późn. zm.). Przepisy te określały warunki oraz sposoby przyznania uczniom pomocy materialnej ze środków przeznaczonych na ten cel w budżecie państwa oraz budżetach organów prowadzących szkoły. Wyrokiem z dnia 26 kwietnia 2004 r. Trybunał Konstytucyjny w sprawie sygn. akt K 50/02 (Dz. U. Nr 109, poz.1161) orzekł, że art. 91 ust. 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 1996 r. Nr 67, poz. 329 z późn. zm.) jest niezgodny z art. 70 ust. 4 i art. 92 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz że rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 4 sierpnia 1993 r. w sprawie warunków, form, trybu przyznawania i wypłacania oraz wysokości pomocy materialnej dla uczniów (Dz. U. Nr 74, poz. 350, z późn. zm.) jest niezgodne z art. 92 ust. 1 Konstytucji. Przepisy te straciły moc obowiązującą z dniem 31 grudnia 2004 r.
Zatem bezpośrednim powodem nowelizacji przepisów ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 1996 r. Nr 67, poz. 329 z późn. zm.) dokonanej ustawą z dnia 16 grudnia 2004 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych (Dz. U Nr 281 poz. 2781) był w/w wyrok Trybunału Konstytucyjnego.
Z dniem 1 stycznia 2005 r. w ustawie z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty po rozdziale 8 dodano rozdział 8a: „Pomoc materialna dla uczniów”. Uczniowi przysługuje prawo do pomocy materialnej ze środków przeznaczonych na ten cel w budżecie państwa lub budżecie właściwej jednostki samorządu terytorialnego. Pomoc materialna jest udzielana uczniom w celu zmniejszenia różnic w dostępie do edukacji, umożliwienia pokonywania barier dostępu do edukacji wynikających z trudnej sytuacji materialnej ucznia, a także wspierania edukacji uczniów zdolnych. Pomoc materialna przysługuje uczniom i słuchaczom wymienionym w art. 90 b ustawy o systemie oświaty. Pomoc materialna ma charakter socjalny albo motywacyjny. Świadczeniami pomocy materialnej o charakterze socjalnym są stypendium szkolne i zasiłek szkolny. Świadczeniami pomocy materialnej o charakterze motywacyjnym są:
1) stypendium za wyniki w nauce lub za osiągnięcia sportowe;
2) stypendium Prezesa Rady Ministrów;
3) stypendium ministra właściwego do spraw oświaty i wychowania;
4) stypendium ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego.
Uczniowi może być przyznana jednocześnie pomoc materialna o charakterze socjalnym i motywacyjnym. Stypendium szkolne może otrzymać uczeń znajdujący się w trudnej sytuacji materialnej, wynikającej z niskich dochodów na osobę w rodzinie, w szczególności gdy w rodzinie tej występuje: bezrobocie, niepełnosprawność, ciężka lub długotrwała choroba, wielodzietność, brak umiejętności wypełniania funkcji opiekuńczo-wychowawczych, alkoholizm lub narkomania, a także gdy rodzina jest niepełna lub wystąpiło zdarzenie losowe. Stypendium szkolne może być udzielane uczniom w formie całkowitego lub częściowego pokrycia kosztów udziału w zajęciach edukacyjnych, w tym wyrównawczych, wykraczających poza zajęcia realizowane w szkole w ramach planu nauczania, a także udziału w zajęciach edukacyjnych realizowanych poza szkołą lub pomocy rzeczowej o charakterze edukacyjnym, w tym w szczególności zakupu podręczników. Miesięczna wysokość dochodu na osobę w rodzinie ucznia uprawniająca do ubiegania się o stypendium szkolne nie może być większa niż kwota, o której mowa w art. 8 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593 z późn. zm.). Miesięczna wysokość dochodu na osobę w rodzinie ucznia jest ustalana na zasadach określonych w art. 8 ust. 3-13 ustawy, o której mowa w ust. 7, z tym że do dochodu nie wlicza się świadczeń pomocy materialnej, o których mowa w art. 90c ust. 2 i 3. Stypendium szkolne nie może być niższe miesięcznie niż 80 % kwoty, o której mowa w art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. Nr 228, poz. 2255, z późn. zm.) i nie może przekraczać miesięcznie 200 % kwoty, o której mowa w art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych. Stypendium szkolne jest przyznawane na okres nie dłuższy niż od września do czerwca w danym roku szkolnym, a w przypadku słuchaczy kolegiów nauczycielskich, nauczycielskich kolegiów języków obcych i kolegiów pracowników służb społecznych – na okres nie dłuższy niż od października do czerwca w danym roku szkolnym. Natomiast zasiłek szkolny może być przyznany uczniowi znajdującemu się przejściowo w trudnej sytuacji materialnej z powodu zdarzenia losowego, w formie świadczenia pieniężnego na pokrycie wydatków związanych z procesem edukacyjnym lub w formie pomocy rzeczowej o charakterze edukacyjnym, raz lub kilka razy w roku, niezależnie od otrzymywanego stypendium szkolnego. Wysokość zasiłku szkolnego nie może przekroczyć jednorazowo kwoty stanowiącej pięciokrotność kwoty, o której mowa w art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych. O zasiłek szkolny można ubiegać się w terminie nie dłuższym niż dwa miesiące od wystąpienia zdarzenia uzasadniającego przyznanie tego zasiłku. Świadczenie pomocy materialnej o charakterze socjalnym przyznaje wójt, burmistrz lub prezydent miasta. Do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu pomocy materialnej o charakterze socjalnym dla uczniów rada gminy nie może upoważnić ośrodka pomocy społecznej. W sprawach świadczeń pomocy materialnej o charakterze socjalnym wydaje się decyzje administracyjne. Świadczenia pomocy materialnej o charakterze socjalnym są przyznawane na wniosek rodziców albo pełnoletniego ucznia, po zasięgnięciu opinii odpowiednio dyrektora szkoły, kolegium nauczycielskiego, nauczycielskiego kolegium języków obcych, kolegium pracowników służb społecznych lub ośrodka, o którym mowa w art. 90b ust. 3 pkt 2 lub wniosek odpowiednio dyrektora szkoły, kolegium nauczycielskiego, nauczycielskiego kolegium języków obcych, kolegium pracowników służb społecznych lub ośrodka, o którym mowa w art. 90b ust. 3 pkt 2. Świadczenia te mogą być również przyznawane z urzędu.
Zgodnie z art. 90p ust 1 ustawy o systemie oświaty udzielanie świadczeń pomocy materialnej o charakterze socjalnym jest zadaniem własnym gminy. Wprawdzie na dofinansowanie świadczeń pomocy materialnej gminy mają otrzymać z budżetu państwa dotacje, ale wysokość tych dotacji w chwili wejścia w życie znowelizowanych przepisów nie jest znana. Dlatego też gminy oprócz dotacji będą zmuszone angażować środki własne, a wysokość wydatków na realizacje nałożonych omawianą ustawą zadań w chwili opracowywania budżetu jest niemożliwa do oszacowania. Ponadto stypendia za wyniki w nauce lub za osiągnięcia sportowe są finansowane z dochodów jednostek samorządu terytorialnego (art. 90s ust. 1) bez dodatkowego wsparcia dotacjami.
Stosownie do art. 5 w/w ustawy z dnia 16 grudnia 2004 r. w terminie 3 miesięcy od dnia wejścia w życie tej ustawy rady gminy zobowiązane są uchwalić regulaminy udzielania pomocy materialnej o charakterze socjaln
ym dla uczniów zamieszkałych na terenie gminy, kierując się celami pomocy materialnej o charakterze socjalnym, w których powinny określić w szczególności:
1) sposób ustalania wysokości stypendium szkolnego w zależności od sytuacji materialnej uczniów i ich rodzin oraz innych okoliczności, o których mowa w art. 90d ust. 1;
2) formy, w jakich udziela się stypendium szkolnego w zależności od potrzeb uczniów zamieszkałych na terenie gminy;
3) tryb i sposób udzielania stypendium szkolnego;
4) tryb i sposób udzielania zasiłku szkolnego w zależności od zdarzenia losowego.
Bezspornym jest, że rada gminy obowiązana jest przestrzegać zakresu upoważnienia udzielonego jej przez tę ustawę w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego, a w tych działaniach nie może wkraczać w materię uregulowaną ustawą. Uchwała rady gminy, będąca aktem prawa miejscowego, jest jednocześnie źródłem powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze danej gminy (art. 87 ust. 2 Konstytucji), musi zatem respektować unormowania zawarte w aktach prawnych wyższego rzędu. Natomiast przepis art. 3 ust. 2 i 3 ustawy nowelizującej ustawę o systemie oświaty stanowi, że wnioski o przyznanie stypendium szkolnego na okres od dnia 1 stycznia 2005 r. do dnia 30 czerwca 2005 r. uczniom uprawnionym do ubiegania się o stypendium szkolne na podstawie przepisów ustawy, o której mowa w art. 1 niniejszej ustawy, mogą być składane do dnia 31 stycznia 2005 r. Stypendium szkolne przyznane na taki wniosek może być udzielone za okres od dnia 1 stycznia 2005 r.
W świetle powyższego należy stwierdzić, że ustawodawca wydając omawianą ustawę z góry założył, iż organy samorządu gminnego w trakcie załatwiania indywidualnych spraw o przyznanie pomocy materialnej uczniom., będą naruszać przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, ponieważ (z przyczyn obiektywnych) w terminie do dnia 31 stycznia 2005 r. niewiele gmin będzie dysponowało obowiązującymi aktami prawa miejscowego, jakimi są w/w regulaminy przyznawania pomocy o charakterze socjalnym. Należy wziąć pod uwagę, że uchwały rad gmin jako akty prawa miejscowego wchodzą w życie po upływie 14 dni od ogłoszenia. Stosownie do przepisu art. 19 ustawy o związkach zawodowych projekty tych uchwał powinny być też przedkładane właściwym związkom do zaopiniowania w terminie nie krótszym niż 21 dni. Należy podkreślić, że omawiana ustawa weszła w życie z dniem 1 stycznia 2005 r., a została ogłoszona w Dzienniku Ustaw z dnia 29 grudnia 2004 r. Zatem niemożliwe było przygotowanie projektów uchwał i ich uchwalenie w tak krótkim terminie.
Zgodnie zaś z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2000r r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. Nr 62, poz. 718) akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy. Jedynie w uzasadnionych przypadkach akty normatywne mogą wchodzić w życie w terminie krótszym niż czternaście dni, a jeżeli ważny interes państwa wymaga natychmiastowego wejścia w życie aktu normatywnego i zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie, dniem wejścia w życie może być dzień ogłoszenia tego aktu w dzienniku urzędowym- art. 4 ust. 2. Przepisy te nie wyłączają możliwości nadania aktowi normatywnemu wstecznej mocy obowiązującej, jeżeli zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie. Wprawdzie wejście w życie przepisów mniej korzystnych nie musi oznaczać działania prawa wstecz. Reguły demokratycznego państwa prawnego będą zachowane, jeżeli ustawa nowelizująca zostanie ogłoszona z odpowiednim wyprzedzeniem. W niniejszym przypadku ustawa została ogłoszona dwa dni przed jej wejściem w życie, tj. dniem 1 stycznia 2005 r., który jest dniem ustawowo wolnym od pracy, dlatego też nie może budzić wątpliwości , że został naruszony cytowany przepis art. 4 .
Do zasad demokratycznego państwa zaliczana jest też zasada ochrony zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa, mająca swoje źródło w art. 2 Konstytucji. Opiera się ona na „pewności prawa a więc takim zespole cech przysługujących prawu, które zapewniają jednostce bezpieczeństwo prawne; umożliwiają jej decydowanie o swoim postępowaniu w oparciu o pełną znajomość przesłanek działania organów państwowych oraz konsekwencji prawnych, jakie ich działania mogą pociągnąć za sobą. Jednostka winna mieć możliwość określenia zarówno konsekwencji poszczególnych zachowań i zdarzeń na gruncie obowiązującego w danym momencie stanu prawnego jak też oczekiwać, że prawodawca nie zmieni ich w sposób arbitralny. Bezpieczeństwo prawne jednostki związane z pewnością prawa umożliwia więc przewidywalność działań organów państwa, a także prognozowanie działań własnych. W ten sposób urzeczywistniana jest wolność jednostki, która według swoich preferencji układa swoje sprawy i przyjmuje odpowiedzialność za swoje decyzje, a także jej godność, poprzez szacunek porządku prawnego dla jednostki, jako autonomicznej, racjonalnej istoty. Wartości te, przy zmianie prawa, prawodawca narusza wtedy, gdy jego rozstrzygnięcie jest dla jednostki zaskoczeniem, bo w danych okolicznościach nie mogła go przewidzieć, szczególnie zaś wtedy, gdy przy jego podejmowaniu prawodawca mógł przypuszczać, że gdyby jednostka przewidywała zmianę prawa, byłaby inaczej zdecydowała o swoich sprawach. Chodzi tu więc nie o ten aspekt pewności prawa, który odnosi się do względnej stabilności porządku prawnego mający związek z zasadą legalności, lecz o pewność prawa rozumianą jako pewność tego, iż w oparciu o obowiązujące prawo obywatel może kształtować swoje stosunki życiowe. W świetle omawianych przepisów ustawy z dnia 16 grudnia 2004 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych osoby uprawnione do otrzymania pomocy materialnej nie mogą mieć pewności co do obowiązującego prawa, albowiem w terminie zakreślonym przez ustawodawcę do składania wniosków o przyznanie pomocy za okres od 1 stycznia 2005 r. do dnia 30 czerwca 2005 r. brak jest przepisów określających wysokość, formy, tryb i sposób udzielania takiej pomocy, albowiem rady gmin nie mogły w odpowiednim terminie uchwalić aktów prawa miejscowego.
Na gruncie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej zasada samodzielności gmin ma rangę konstytucyjną. Znalazła ona wyraz w „podniesieniu” ustawowej gwarancji sądowej ochrony owej samodzielności, wyrażonej w art. 2 ust. 3 ustawy samorządowej, do rangi normy konstytucyjnej – art. 165 ust. 2 nowej konstytucji. Ustrojowa samodzielność gminy wprawdzie nie jest zasadą absolutną, gdyż jej ramy wymagają określenia ustawowego, jednak zważywszy na nadrzędny charakter tej zasady ustawodawca „zwykły” nie może wprowadzać ograniczeń dowolnych. Wszelkie ograniczenia samodzielności gmin muszą mieć uzasadnienie w przepisach Konstytucji, przy czym zawsze obowiązuje zakaz nadmiernej ingerencji w konstytucyjnie gwarantowaną sferę samodzielności gminy. Zakaz nadmiernej ingerencji wiąże się z zasadą proporcjonalności, zawierającą się w konstytucyjnej formule Rzeczypospolitej jako demokratycznego państwa prawnego (art. 1 poprzednio obowiązujących przepisów konstytucyjnych, odpowiednik art. 2 Konstytucji RP). Na postawie przepisu art. 90m ust. 2 ustawy o systemie oświaty uniemożliwiono organom samorządu upoważnianie ośrodków pomocy społecznej do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu pomocy materialnej o charakterze socjalnym dla uczniów, pomimo że do wydawania decyzji w tych sprawach konieczna jest znajomość przepisów ustawy o pomocy społecznej
oraz ustawy o świadczeniach rodzinnych, a więc doświadczenie pracowników ośrodków pomocy społecznej. Powyższy zakaz w sposób istotny zwiększa wydatki budżetowe gmin związane z realizacją zadań nałożonych znowelizowanymi przepisami ustawy o systemie oświaty. Nie może ujść uwadze też fakt, że w terminie do dnia 31 grudnia 2004 r. większość rad gmin podjęła już uchwały budżetowe na 2005 rok, zatem rozdysponowała swoje dochody, a w związku z wejściem w życie przepisów omawianej ustawy jednostki samorządu zobowiązane będą do rezygnacji z wielu zamierzeń inwestycyjnych, albowiem ich wydatki budżetowe zostały zwiększone, na podstawie omawianych przepisów, o wydatki na pomoc materialną i stypendia motywacyjne dla uczniów. Podkreślić należy, że omawiane przepisy w nierównym stopniu obciążają gminy, albowiem sytuacja jednostek samorządu terytorialnego wynikająca z realizacji omawianych zadań jest nierówna, a w szczególności na terenach wiejskich oraz w gminach o wysokim stopniu bezrobocia wydatki związane z przyznawaniem pomocy materialnej uczniom będą niewspółmiernie wysokie do dotacji , o której mowa w art. 90r ustawy o systemie oświaty, wymagało to będzie też zatrudnienia dodatkowych osób do załatwiania indywidualnych spraw.
Na tle przeprowadzonej analizy kwestionowane unormowania wprowadzone z dniem 1 stycznia 2005 r. do ustawy o systemie oświaty nie spełniają warunku proporcjonalności, gdyż nie służą one żadnemu rzeczywistemu interesowi publicznemu, który w efekcie mógłby usprawiedliwiać restrykcje ograniczające samodzielność gmin. Ustawa ta bezspornie nakłada na organy samorządu terytorialnego nowe zadania, jednocześnie ustawa nie przewiduje możliwości pełnej rekompensaty finansowej dla jednostek samorządu terytorialnego z tytułu przejęcia tej odpowiedzialności. W takim stanie rzeczy należy stwierdzić, że przepisy omawianej ustawy są niezgodne z art. 167 ust. 1 i 4 Konstytucji RP, zgodnie z którym jednostkom samorządu terytorialnego zapewnia się udział w dochodach publicznych odpowiednio do przypadających im zadań, a zmiany w zakresie zadań o kompetencji jednostek samorządu terytorialnego następują wraz z odpowiednimi zmianami w podziale dochodów publicznych. Kwestionowane przepisy powinny zapewniać jednostkom samorządu terytorialnego odpowiednie środki finansowe lub zabezpieczyć w inny sposób ich uzasadnione interesy majątkowe z tego tytułu. Zarówno bowiem jednostki samorządu terytorialnego jak i organy administracji rządowej są istotnym elementem porządku ustrojowego państwa, których zadania i kompetencje służyć mają ważnemu interesowi publicznemu. Ponadto omawiana ustawa narusza art. 2, art. 88 ust. 1 Konstytucji oraz art. 4 ustawy z 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. Nr 62, poz. 718, z późn. zm.) bowiem wydanie aktu prawnego nastąpiło bez zachowania vacatio legis. Dlatego też wprowadzenie tych przepisów do polskiego systemu prawnego nastąpiło z naruszeniem zasad przyzwoitej legislacji i jak najszybciej kwestionowany akt prawny powinien być uchylony lub należałoby wystąpić do Trybunału Konstytucyjnego o stwierdzenie niezgodności jego przepisów z Konstytucją.
Przewodniczący Zarządu Związku Gmin
Wiejskich Województwa Podlaskiego
Mirosław Lech
Stanowisko otrzymali:
1. Marek Belka – Prezes Rady Ministrów
2. Mirosław Sawicki – Minister Edukacji Narodowej i Sportu
2. Lech Nikolski – Podsekretarz Stanu w Ministerstwie Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej
3. Marek Strzaliński- Wojewoda Podlaski
4. Zofia Trancygier-Koczuk – Podlaska Kurator Oświaty
5. Marszałkowie Sejmu RP i Senatu RP
6. Parlamentarzyści województwa podlaskiego
Odpowiedź z Ministerstwa Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 08.06.2005 r. pokaż
